吳必軒/文 歐盟將于7月14日宣布?xì)夂蜃兓�一攬子措施，包括碳邊界調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM，俗稱碳關(guān)稅）、歐盟碳市場(chǎng)改革等十一個(gè)立法草案。這些措施雖然是歐盟實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的內(nèi)部政策工具，但也會(huì)影響其他國(guó)家的氣候政策乃至全球貿(mào)易規(guī)則，因此備受外界關(guān)注。

幾周前，歐盟碳邊界調(diào)節(jié)機(jī)制的立法草案文本已經(jīng)流出，它使外界得以一窺歐盟碳關(guān)稅的設(shè)計(jì)雛形。筆者已對(duì)這份草案做了詳細(xì)解讀。就在兩天前，歐盟碳市場(chǎng)改革的立法草案文本也泄露出來。這份文件填補(bǔ)了碳關(guān)稅法案流出稿的一個(gè)信息真空，即在碳關(guān)稅實(shí)施后，歐盟相關(guān)產(chǎn)業(yè)是否繼續(xù)獲得免費(fèi)排放額度。這個(gè)問題之所以重要，是因?yàn)樗�關(guān)系到碳關(guān)稅是否合理，以及外國(guó)產(chǎn)品進(jìn)入歐盟市場(chǎng)的碳關(guān)稅負(fù)擔(dān)。另一個(gè)重要信息是，歐盟將把海運(yùn)納入排放交易體系，這意味著出口歐盟的海運(yùn)成本將增加。

一. 受碳關(guān)稅保護(hù)的歐盟產(chǎn)業(yè)將不再獲得免費(fèi)碳排放配額

碳關(guān)稅是防止“碳泄漏”的措施。碳泄漏是指由于歐盟執(zhí)行嚴(yán)格的溫室氣體減排政策，歐盟企業(yè)會(huì)搬到減排政策寬松的國(guó)家（產(chǎn)業(yè)外流），或者導(dǎo)致承擔(dān)較低排放成本的外國(guó)產(chǎn)品涌入歐洲市場(chǎng)，損害歐洲產(chǎn)業(yè)（碳傾銷）。歐盟認(rèn)為，通過征收碳關(guān)稅，進(jìn)口產(chǎn)品和歐盟產(chǎn)品的碳成本扯平，碳泄露才能避免。 

那么，一個(gè)繞不開的棘手問題是，歐盟現(xiàn)行的防止碳泄漏的措施是否還要保留？歐盟自從建立碳市場(chǎng)（ETS）以來，一直向納入其中的行業(yè)免費(fèi)發(fā)放一定數(shù)量的碳排放配額。對(duì)于那些被認(rèn)為存在碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)的高能耗/貿(mào)易暴露行業(yè)（如鋼鐵、水泥、煉油、造紙等），為了防止碳泄漏，歐盟發(fā)放了更多的免費(fèi)配額。結(jié)果是，這些高碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)比其他行業(yè)享受了更多的無成本排放。這就是歐盟現(xiàn)行的防止碳泄漏措施

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既然歐盟的高碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)已經(jīng)享受了無成本排放，那么再給進(jìn)口產(chǎn)品強(qiáng)加一個(gè)排放成本就不合理，會(huì)使歐盟產(chǎn)業(yè)獲得雙重保護(hù)，違反WTO的非歧視原則。所以歐盟內(nèi)部一直有一種聲音，認(rèn)為隨著碳關(guān)稅的實(shí)施，應(yīng)逐步取消免費(fèi)配額。這當(dāng)然就動(dòng)了歐盟相關(guān)產(chǎn)業(yè)的蛋糕，代表產(chǎn)業(yè)的協(xié)會(huì)就出來反對(duì)說，在能夠證明碳關(guān)稅切實(shí)有效之前，不應(yīng)取消免費(fèi)配額，因?yàn)楦悴缓脷W盟產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力就會(huì)受損。一旦出現(xiàn)這種情況，其他國(guó)家看到了，減排積極性也會(huì)受挫。

是否取消免費(fèi)配額已成為歐盟內(nèi)部圍繞碳關(guān)稅的一個(gè)主要分歧。今年2月，歐洲議會(huì)環(huán)境委員會(huì)表決贊成逐步取消免費(fèi)配額。但是到了3月10日，歐洲議會(huì)全體表決時(shí)情況又反轉(zhuǎn)了——334名議員反對(duì)取消，329名議員贊成取消，23名議員棄權(quán)。通過投票結(jié)果可以看出正反雙方的勢(shì)力非常接近。到了6月初，歐盟委員會(huì)關(guān)于碳關(guān)稅的立法草案文本流傳了出來。這份流出稿在第一章說，碳邊界調(diào)節(jié)機(jī)制是免費(fèi)配額的“替代選項(xiàng)”，但是沒有明說是否取消免費(fèi)配額。再看細(xì)節(jié)則會(huì)發(fā)現(xiàn)，流出稿第37節(jié)規(guī)定，進(jìn)口產(chǎn)品繳納碳關(guān)稅時(shí)，應(yīng)扣除歐盟同類產(chǎn)品企業(yè)獲得的免費(fèi)排放額度。這等于暗示了碳關(guān)稅將與免費(fèi)配額共存。上述扣除辦法在保留免費(fèi)配額的同時(shí)，基本解決了雙重保護(hù)的問題。

就在前幾天，歐盟碳市場(chǎng)改革的立法草案文本也流傳了出來。它的一大看點(diǎn)就是明確表示，受碳關(guān)稅保護(hù)的歐盟產(chǎn)業(yè)將不再獲得免費(fèi)碳排放配額——“旨在應(yīng)對(duì)碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)的碳邊界調(diào)整機(jī)制（CBAM）是免費(fèi)配額的替代選項(xiàng)。該措施所涵蓋的部門和子部門不應(yīng)再獲得免費(fèi)配額�！碑�(dāng)然，一切還有變數(shù)。首先不排除歐委會(huì)到7月14日時(shí)正式公布的文本會(huì)有調(diào)整。再者，立法草案要經(jīng)過漫長(zhǎng)的立法程序，經(jīng)過歐盟內(nèi)部的利益博弈才能變成法律。

取消和不取消免費(fèi)配額兩種情況對(duì)碳關(guān)稅的影響，從下圖可以一目了然。抽象來看，取消或者不取消免費(fèi)配額并不影響碳關(guān)稅所追求的排放成本公平。但是實(shí)際情況要復(fù)雜得多。根據(jù)歐洲審計(jì)院（European Court of Auditors）的統(tǒng)計(jì)，從2013到2018年期間，歐洲的高耗能行業(yè)獲得的免費(fèi)配額基本可以覆蓋實(shí)際排放，鋼鐵和水泥行業(yè)的免費(fèi)配額更是一直綽綽有余。如果不取消免費(fèi)配額，歐盟鋼鐵行業(yè)可以繼續(xù)享受零成本排放，這時(shí)引入碳關(guān)稅只可能降低進(jìn)口產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)（因?yàn)檫M(jìn)口產(chǎn)品即使零碳也不會(huì)得到歐盟的獎(jiǎng)勵(lì)），這是穩(wěn)賺不賠的買賣。但是如果取消免費(fèi)配額的話就不好說了，歐盟產(chǎn)品必須要做到比進(jìn)口產(chǎn)品更低碳才會(huì)有優(yōu)勢(shì)。這個(gè)賬歐盟產(chǎn)業(yè)應(yīng)該算的很清楚，所以在3月10日歐洲議會(huì)投票前的一周，歐洲鋼鐵、水泥、肥料、化工協(xié)會(huì)展開了“激烈的游說活動(dòng)”反對(duì)取消免費(fèi)配額。鋁業(yè)協(xié)會(huì)最近干脆反對(duì)將鋁產(chǎn)品納入碳關(guān)稅。

二. 將海運(yùn)排放納入碳市場(chǎng)，到歐盟的海運(yùn)成本要增加

本次歐盟碳市場(chǎng)改革的最大動(dòng)作，是計(jì)劃將海運(yùn)納入碳市場(chǎng)，并為建筑物供暖和陸路運(yùn)輸建立一個(gè)新的碳市場(chǎng)。其中涉及海運(yùn)的措施對(duì)中國(guó)出口有直接影響。根據(jù)立法草案流出版，海運(yùn)措施適用于所有進(jìn)入歐盟船只的排放以及船只泊靠歐盟港口期間的排放。歐盟計(jì)劃以2023-2025年為過渡期，從2023年開始，船東必須繳納相當(dāng)于其核定排放量20%的排放配額，此后繳納比例逐年提高，到2026年達(dá)到100%。

2012年時(shí)，歐盟就已經(jīng)將航空運(yùn)輸業(yè)納入排放交易體系。航空措施的初始設(shè)計(jì)是覆蓋所有進(jìn)出歐盟的航班，后來迫于強(qiáng)大的外部壓力，將管控范圍縮小至歐盟內(nèi)部航班。歐盟現(xiàn)在推動(dòng)的海運(yùn)措施一定也會(huì)遇到很大的阻力，因?yàn)樗�有與歐盟有貿(mào)易往來的國(guó)家都要承擔(dān)海運(yùn)減排成本。那么歐盟在可預(yù)見的一片反對(duì)聲中依然我行我素，其用意何在呢？筆者認(rèn)為，歐盟推進(jìn)氣候措施的戰(zhàn)略思路是，你們（其他國(guó)家和國(guó)際組織）不動(dòng)我先動(dòng)，等你們跟上來時(shí)我在規(guī)則和實(shí)踐方面已經(jīng)遙遙領(lǐng)先了。正如歐洲議會(huì)環(huán)境委員會(huì)主席帕斯卡·坎芬（Pascal Canfin）最近所說：“碳中和之戰(zhàn)也是標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、專利、生產(chǎn)設(shè)施、市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則之戰(zhàn)�！比绻麣W盟的海運(yùn)和陸運(yùn)措施最終落地，意味著歐盟在全球率先實(shí)踐在整個(gè)運(yùn)輸系統(tǒng)減排。

三. 碳關(guān)稅背后是歐盟的氣候+貿(mào)易戰(zhàn)略

2021年6月15日，歐洲議會(huì)環(huán)境委員會(huì)主席帕斯卡·坎芬發(fā)表了一篇重磅文章《全球化的進(jìn)步時(shí)代》（The progressive age of globalization）。坎芬認(rèn)為，世界正在進(jìn)入一個(gè)以氣候問題為核心的新全球化時(shí)代。歐美對(duì)中國(guó)產(chǎn)品的依賴已使后者處于一種“準(zhǔn)壟斷”地位，全球產(chǎn)業(yè)鏈都高度依賴中國(guó)制造。針對(duì)這個(gè)問題，坎芬一方面反對(duì)特朗普式的“不合作的去全球化”，一方面建議美歐合作，通過一種自下而上的去全球化來實(shí)現(xiàn)供應(yīng)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移。坎芬認(rèn)為，西方應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一套以符合社會(huì)和環(huán)境準(zhǔn)則為條件的貿(mào)易規(guī)則。歐洲應(yīng)當(dāng)推行“附條件的市場(chǎng)準(zhǔn)入”。例如，如果巴西產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中損害了亞馬遜雨林的生態(tài)多樣性，這樣的產(chǎn)品就不能進(jìn)入歐洲市場(chǎng)。在這方面，歐委會(huì)將于7月14日提交第一部禁止進(jìn)口毀林產(chǎn)品的立法草案�？卜抑С滞ㄟ^此類做法賦予歐盟法律以域外效力。換言之，就是以歐盟的社會(huì)和環(huán)境準(zhǔn)則約束歐盟以外的行為。其可行性在于，全球第二大市場(chǎng)的地位賦予了歐盟足夠的籌碼�？卜艺J(rèn)為，碳關(guān)稅是上述戰(zhàn)略的重要手段，碳關(guān)稅的實(shí)質(zhì)是將氣候問題帶入貿(mào)易規(guī)則。“碳中和之戰(zhàn)也是標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、專利、生產(chǎn)設(shè)施、市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則之戰(zhàn)�！� 總之，歐盟的碳關(guān)稅及其他氣候措施背后是一盤大棋，我們應(yīng)當(dāng)有一個(gè)既見林又見木的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，或者至少是持續(xù)觀察。

（作者系上海海華永泰（北京）律師事務(wù)所，高級(jí)合伙人）